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行政强制法的主要内容
作者: ADMIN     转帖自: 本站原创     点击量: 140069     更新时间: 2012.03.21 14:46:49     录入人: ADMIN

       经过十届全国人大常委会第十九次、第三十次会议、十一届全国人大常委会第十次、第二十次会议和第二十一次会议五次审议,《中华人民共和国行政强制法》于2011年6月30日通过。行政强制法是一部规范行政强制的设定和实施的重要法律,从1999年3月全国人大常委会法制工作委员会开始调研起草到最后全国人大常委会审议通过,行政强制法的制定过程走过了十二个年头,历经三届常委会,可以说是又一个立法工作的“十年磨一剑”。行政强制是行政管理必要的手段,它既关系政府的行政管理效率,也关系公民、法人或者其他组织的人身权或者财产权。目前,我国正处于经济社会深刻变革的历史时期,行政立法既要保证政府对经济社会实施有效管理,为进一步深化改革开放提供良好的秩序和环境,又要重视对政府的权力加以规范,切实维护公民、法人和其他组织的合法权益。行政强制法从保障和监督行政机关依法行使职权的角度,对行政强制权进行规范,兼顾公共利益和社会秩序的维护与保护公民权利的平衡,是继行政处罚法、行政许可法之后又一部规范行政行为的重要法律。行政强制法的通过,是中国特色社会主义法律体系形成之后完善法律体系的重大举措,对于促进依法行政和法治政府建设,培育和弘扬社会主义法治精神,保障公民、法人和其他组织的合法权益,具有十分重大的意义。
                        一、关于适用范围
                        行政强制制度包括两部分内容:一部分是行政强制措施,即行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。如财物的查封、扣押,对银行存款的冻结。另一部分是行政强制执行,即行政机关或者行政机关申请人民法院,对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制履行义务的行为。如对银行存款的划拨、房屋征收中的强制搬迁、拆除违法建筑等。制定行政强制法就是要规范行政强制措施和行政强制执行。两者的重要区别是行政强制措施是行政管理的中间行为,行政强制执行的前提是有一个最终的行政决定,是对行政决定的执行。
                        本法的适用范围就是行政强制的设定和实施,包括两方面:一是行政强制的设定,就是创设行政强制规范。由于行政强制的针对的公民、法人和其他组织的人身权或者财产权,这些权利是宪法权利,限制或者剥夺这些权利,需要由法律规定或者授权法规规定。因此,制定行政强制法的目的之一就是明确谁能够设定行政强制;二是行政强制的实施程序。行政强制是实现行政管理目的有效手段,现行法律、法规规定了许多行政强制措施和强制执行,但是缺少程序规范,实践中侵害公民、法人和其他组织权益的现象时有发生。程序保障是公民权利保障的重要手段,因此,规范实施程序是行政强制法的主要内容,绝大多数条款都是程序规定。
                        另外,适用范围还应当解决本法与其他已规定了行政强制制度的法律、行政法规的关系问题,就是谁优先适用。行政强制法是规范行政强制行为的一般法,又是新制定的,应当具有优先适用的法律效力。如果要优先适用其他法律,尤其是行政法规,必须由本法予以明确。因此,本法第三条第二款规定:“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件,行政机关采取应急措施或者临时措施,依照有关法律、行政法规的规定执行。”“有关行政机关采取金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施,依照有关法律、行政法规的规定执行。”上述事项中采取的行政强制措施,适用其他单行法律、行政法规的规定。
                        二、关于行政强制的原则
                        行政强制法的原则有多个,如合法原则、适当原则、教育与强制相结合原则,不得利用强制权谋取私利原则。适当原则、教育与强制相结合原则在行政强制中具有特殊意义。
                        1.适当原则。行政强制的适当原则,也可以称为比例原则,在行政强制的执法实践尤为重要,可以说是行政强制法的一个核心原则,因为无论是采取行政强制措施,还是强制执行,情况不一样,可采取的手段多样,行政机关有相当大的自由裁量权,执法时要实现行政管理目的和保护公民权利之间应当把握好平衡。因此,德国等一些大陆法系和我国台湾,行政强制法中强调要遵循比例原则,就是行政强制使用的方式、手段要合理,与所要达到的行政目的要匹配,要成比例,不能用“高射炮打蚊子”,有多种方式能够实现行政管理目的时,应当选择对当事人损害最小的。如德国行政强制执行法规定,强制方法必须与其目的保持适当比例。决定强制方法时,应尽可能考虑使当事人和公众受最小侵害。台湾行政执行法规定,行政执行,应依公平合理之原则,兼顾公共利益与人民权益之维护,以适当之方法为之,不得逾达成执行目的的必要限度。行政强制法草案曾经按照比例原则作了表述,规定实施行政强制应当依照法定的条件,正确适用法律、法规,选择适当的行政强制方式,以最小损害当事人的权益为限度。在审议过程中,有的意见认为这种表述比较学理化,执法人员不易掌握,最后修改为:行政强制的设定和实施,应当适当。采取非强制手段可能达到行政管理目的的,不得设定和实施行政强制。
                        2.教育与强制相结合原则。法律规范有教育引导和惩罚功能,两者相互促进,是同一制度的两个方面,惩罚不是法律的目的,教育引导人们守法才是目的。行政强制实施的对象是公民、法人和其他组织的人身、财产等权利,实施的结果是对人身、财产等权利的限制和剥夺,具有明显的惩罚性,但不能滥用行政强制权,应当少用、慎用、善用行政强制,不能形成无强制不行政、无强制不会管理的思维。行政强制不是目的,通过必要的行政强制手段纠正违法行为,教育违法者和其他公民自觉守法,形成人人守法,个个自觉维护社会秩序和行政秩序的良好社会习惯才是目的。教育与强制相结合原则体现在本法很多具体规定中。如违法行为情节显著轻微,没有明显社会危害,涉案财物数量较少的,可以不采取行政强制措施。行政机关作出强制执行决定前,应当事先催告当事人履行义务。经催告,当事人履行行政决定的,不再实施强制执行。行政机关申请人民法院强制执行前,应当催告当事人履行义务

                        理解教育与强制相结合原则应当注意,教育与强制相结合,应当教育优先,教育无效,才实施强制。在行政管理过程中,应当发挥教育的作用,把行政强制更多的作为一项威慑武器、备用手段。经教育能达到行政管理目的的,不再实施强制,只有经教育仍无效果的,才付诸于行政强制。
                        三、行政强制的种类和设定权
                        1.行政强制措施的种类和设定权。实践中行政强制措施形式多样,名称五花八门,需要法律统一规范。根据对现有法律、法规中规定的行政强制措施形式的梳理,本条列举了最常见的涉及人身权、财产权的四类行政强制措施种类:(一)限制公民人身自由。包括人身检查、拘留、禁闭、约束、隔离、强行带离、强制戒毒等等。(二)查封场所、设施或者财物。查封主要是针对不动产或者不离开原地的其他财物。(三)扣押财物。扣押主要针对动产,一般实行异地保管。(四)冻结存款、汇款。就是冻结当事人银行帐户里的存款和通过银行、邮政企业的汇款,也包括冻结当事人的股票。(五)其他行政强制措施。
                        关于行政强制措施的设定权。法律、行政法规和地方性法规可以设定行政强制措施。原则上,行政强制措施由法律规定;其次,尚未制定法律,且属于国务院行政管理职权事项的,行政法规可以设定除限制人身自由、冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施;尚未制定法律、行政法规,且属于地方性事务的,地方性法规可以设定查封、扣押。法律、法规以外的其他规范性文件不能设定行政强制措施。
                        此外,如果法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定,行政法规、地方性法规在作具体规定时,不得作扩大规定;制定了法律,法律中未设定行政强制措施的,行政法规不得设定行政强制措施。但是,法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的,行政法规可以设定除限制人身自由、冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。
                        2.行政强制执行的方式和设定权。根据执行方式不同,行政强制执行分为间接强制和直接强制两大类。间接强制包括执行罚和代履行,执行罚是通过增加当事人的金钱负担,迫使当事人履行义务,包括加处罚款和滞纳金。代履行是应当由当事人作为的义务,不直接强迫当事人自己履行,而由行政机关或者第三人代为履行。代履行一般不直接针对当事人的财物或者不破坏当事人财物的价值,所以不涉及使用强制手段。直接强制的形式较多,特点是手段直接作用于行政相对人的财产和人身,较为常见的有划拨存款、汇款,拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物。除上述几种方式外,还有其他一些强制执行方式,如强制服兵役、强制销毁、强制报废、强制接种等。本法将排除妨碍、恢复原状单独作为一类执行方式,有些排除妨碍、恢复原状的行为可以代履行,如本法第五十条规定的事项,有些不能代履行,属于直接强制,如对违法建筑物的拆除。
                        关于直接强制执行的机关。行政强制执行制度主要由本法规定,这一点与行政强制措施不同。因为采取行政强制措施的情形千差万别,不可能由一部法律来规定,需要由各个单行的法律、法规作出规定,因此,本法只对行政强制措施的设定权作了规定。但行政强制执行前提是有一个行政决定,执行的方式应当由本法作出规定,不需要其他法律、行政法规、地方性法规再一一规定。当然,在本法制定以前。一些法律、法规规定了强制执行方式,只要与本法不抵触,依然有效。如行政处罚法规定了加处罚款的数额、一些法律、行政法规规定了滞纳金的额和代履行等等。但是行政机关直接强制执行应当由法律规定,法律没有规定的,应当申请人民法院强制执行。
                        四、关于设定行政强制前的必要性分析和已设定行政强制的评价制度
                        1.关于必要性分析。设定行政强制的必要性分析是规范行政强制设定权的程序制度,目的是约束行政强制的设定。因为行政强制涉及公民人身权和财产权的限制或者剥夺,在设定时应当慎重,能不设定的就不要设定,行政管理确实需要的,在设定时,起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见,并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况,防止“乱”设行政强制。
                        2.关于评价制度。行政强制的评价制度是对已设定的行政强制进行事后的分析评价。它与设定前的必要性分析相辅相成,共同约束行政强制权的设定权。按照行政强制法的规定,行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价,并对不适当的行政强制及时予以修改或者废止;行政强制的实施机关可以对已设定的行政强制的实施情况及存在的必要性适时进行评价,并将意见报告该行政强制的设定机关。此外,公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议。有关机关应当认真研究论证,并以适当方式予以反馈。
                        五、关于行政强制的实施主体
                        行政强制的实施主体“乱”,是行政强制制度存在的问题之一。主要表现在一些非行政机关和没有执法资格的人员实施行政强制,立法需要进行规范,以保护公民、法人和其他组织的合法权益。按照行政强制法的规定,对行政强制的实施主体进行规范,主要有以下几层含义:(1)行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。就是原则上行政强制措施应当由行政机关实施。(2)依据行政处罚法第十六条规定行使相对集中行政处罚权的行政机关,可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。(3)法律、行政法规可以授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内,以自己的名义实施行政强制,适用本法有关行政机关的规定。(4)行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施,其他人员不得实施。行政强制权是公权力,必须谨慎行使,执法人员应当具有相应的素质和资格要求。(5)行政强制措施权不得委托。即被授权机关或者组织不得委托其他机关或者组织、个人行使。
                        六、关于行政强制措施的实施程序
                        行政强制措施直接针对的是公民的人身和财产的限制,一般由单行法律、法规规定,由于需要采取强制措施情况千差万别,法律、法规在授权行政机关采取强制措施时,往往给执法人员留有很大的自由裁量余地。而且,行政执法人员采取强制措施往往是在检查过程中,很多情况来不及由行政机关事前作出一个书面的决定。因此,对行政强制措施规定严格的程序,保护公民的合法权益,非常必要,这也是行政强制法的主要立法目的之一。
                        1、一般程序要求。一般程序也就是普通程序,根据行政强制法的规定,实施行政强制措施应当遵守的程序规定有:实施行政强制措施前须向行政机关负责人报告并经批准;由两名以上行政执法人员实施;出示执法身份证件;通知当事人到场;当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径;听取当事人的陈述和申辩;制作现场笔录;现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章,当事人拒绝签名或者盖章的,在笔录中予以注明;当事人不在场的,邀请见证人到场,由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章;此外,本法和其他法律、法规规定有特别程序的,还应当遵守特别程序。对于情况紧急,需要当场实施行政强制措施的,行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告,并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的,应当立即解除。
                        2、时限要求。行政强制法规定了行政强制措施的一般程序外,还对限制人身自由的强制措施和执法实践中运用得比较多的查封、扣押和冻结的程序作了专门规定。并且针对实践中容易侵害公民权益的长期查封、扣押和冻结问题,规定了具体的时限限制。如关于限制人身自由的时限,行政强制法第二十条第二款规定,实施限制人身自由的行政强制措施不得超过法定期限。实施行政强制措施的目的已经达到或者条件已经消失,应当立即解除。限制人身自由的强制措施情况比较复杂,时限都由单行法规定,如治安管理处罚法规定为八小时,不能超过二十四小时,海关法、集会游行示威法规定不得超过二十四小时。关于查封、扣押的期限,行政强制法第二十五条规定,查封、扣押的期限不得超过三十日;情况复杂的,经行政机关负责人批准,可以延长,但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人,并说明理由。对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的,查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间应当明确,并书面告知当事人。关于冻结的期限,行政强制法第三十二条规定,自冻结存款、汇款之日起三十日内,行政机关应当作出处理决定或者作出解除冻结决定;情况复杂的,经行政机关负责人批准,可以延长,但是延长期限不得超过三十日。法律另有规定的除外。延长冻结的决定应当及时书面告知当事人,并说明理由。
                        3、限制人身自由的特别程序。人身自由是公民的最基本、最重要的权利,是其他公民权利的前提。法律不仅对设定限制人身自由的行政强制措施作了明确限制,对它的实施程序也作了特别规定。根据本法的规定,实施限制公民人身自由的行政强制措施,除应当履行一般程序外,还应当遵守特别规定:如当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属行政强制措施的行政机关、地点和期限;在紧急情况下当场实施行政强制措施的,在返回行政机关后,立即向行政机关负责人报告并补办批准手续;法律规定的其他程序。此外,还明确规定,实施限制人身自由的行政强制措施不得超过法定期限。实施行政强制措施的目的已经达到或者条件已经消失,应当立即解除。
                        4.查封、扣押和冻结的特别程序。查封、扣押和冻结是实践中最为常用的行政强制措施,行政强制法对查封、扣押和冻结的程序作了具体规定。如规定实施查封、扣押,应当制作并当场交付查封、扣押决定书和清单;实施冻结存款、汇款的,应当向当事人交付冻结决定书,向金融机构交付冻结通知书;对查封、扣押的场所、设施或者财物,行政机关应当妥善保管,不得使用或者损毁。当事人的场所、设施或者财物已被其他国家机关依法查封的,不得重复查封;冻结存款、汇款的数额应当与违法行为涉及的金额相当,已被其他国家机关依法冻结的,不得重复冻结。此外,还对应当解除查封、扣押和冻结的情形作了具体规定。
                        七、关于行政机关强制执行
                        行政机关依法作出行政决定后,当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的,行政机关可以强制执行。行政机关的强制执行权包括两部分,一部分是间接强制执行,一部分是直接强制执行。根据行政强制法的规定,加处罚款和滞纳金以及代履行,属于间接强制执行,行政机关都享有;对公民、法人和其他组织的人身或者财产直接强制执行,由法律有明确规定的才能行使。从法律的规定看,各级人民政府以及公安、税务、海关、城乡规划、国土资源、环境保护、价格管理等部门有直接强制执行权,也就是说执法任务比较重的部门,基本上都有直接强制执行权。无论是实施直接强制执行还是间接强制执行,应当遵守以下程序规定:
                        1.催告制度。催告就是当事人不履行行政决定,行政机关在强制执行前,书面督促当事人自觉履行。催告具有缓冲作用,有利于减少直接强制执行带来的冲突,体现了教育与强制相结合的原则。催告程序适用于行政机关自己直接强制执行和代履行,催告要求用书面的形式。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行记录、复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。经催告,当事人逾期仍不履行行政决定,且无正当理由的,行政机关可以作出强制执行决定。
                        2、中止执行和终结执行。一般情况下,强制执行以行实现政管理目的才结束,不能随意中途停止或者放弃执行。但是在有些情形下,强制执行不能实现管理目的或者会造成难以弥补的损失,或者在有些情形下,行政决定无法执行,所以法律规定了中止执行和终结执行制度。
                        中止执行是暂行停止执行。中止执行的情形有:(1)当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力;(2)第三人对执行标的主张权利,确有理由的;(3)执行可能造成难以弥补的损失,且中止执行不损害公共利益的;(4)行政机关认为需要中止执行的其他情形。中止执行的情形消失后,行政机关应当恢复执行。对没有明显社会危害,当事人确无能力履行,中止执行满三年未恢复执行的,行政机关不再执行。
                        终结执行就是出现了客观上无法执行的情形,执行程序结束,不再执行。终结执行的情形有:(1)公民死亡,无遗产可供执行,又无义务承受人的;(2)法人或者其他组织终止,无财产可供执行,又无义务承受人的;(3)执行标的灭失的;(4)据以执行的行政决定被撤销的;(5)行政机关认为需要终结的其他情形。
                        3.执行回转制度。执行回转是执行中或者执行完毕后,发现行政决定确有错误或者执行过程中发生错误,如何弥补的制度。执行回转作为对执行中错误的补救是非常必要的,尤其是目前在我国行政复议和行政诉讼不停止执行,有些行政机关自己有执行权,行政决定作出后,当事人不服申请行政复议或者提起行政诉讼,行政决定被上级行政机关或者法院撤销,执行完毕的行政决定就需要采取,予以补救。行政强制法规定,强制执行完毕后,据以执行的行政决定被撤销、变更,或者执行错误的,应当恢复原状或者退还财物;不能返还原物或者退还财物的,依法给予赔偿。这是行政机关执行需要回转的规定,赔偿的程序和标准,由国家赔偿法规定。法院执行需要回转的,可以根据国家赔偿法和民事诉讼法的相关规定。
                        4.执行和解制度。执行和解就是由行政机关与当事人就执行的内容和方式达成妥协,减少被执行人的部分义务,以实现当事人的主动履行。在执行中是否能和解,在立法过程中曾经有争议,因为按照传统的行政法理论,行政决定具有公定力和权威性,除非经过行政复议或者行政诉讼被撤销,一旦作出就要严格按照决定内容执行。如果行政决定在履行可以打折扣,会不会影响公共利益,会不会对行政机关的权威产生影响,进而影响行政效率,等等。从国外的情况看,既使在西方法治国家,行政执行和解也鲜有所闻。执行和解是我国行政强制执行的实践经验的总结,在不损害公共利益和他人权益的情况下,行政机关与当事人当达和解,既保证了行政决定的执行,又减少社会冲突,符合构建社会主义和谐社会的要求,是我国行政强制法的制度创新。根据行政强制法的规定,实施行政强制执行,行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下,与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行;当事人采取补救措施的,可以减免加处的罚款或者滞纳金。执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的,行政机关应当恢复强制执行。从上述将和解限定在一个合理、可控的范围内,既保证了行政决定的履行,也使执行制度更缓和、更人性,是一个好制度。
                        5.金钱给付义务的执行。金钱给付义务就是当事人应当交纳税收、行政收费和社会保险费义务以及违法应当缴纳的罚款义务。金钱给付义务的执行可以分为两个阶段,一是逾期不履行的,行政机关可以加处罚款或者加收滞纳金;二是如果加处罚款或者加收滞纳金超过三十日,经催告还不履行的,有直接强制权的行政机关,如税务机关就可以依照法律规定直接划拨当事人银行存款,或者变买查封、扣押的当事人的财产。没有这些直接强制执行权的行政机关,就应当申请人民法院强制执行。但是,当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,经催告仍不履行的,在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关,可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。需要注意的是,加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。
                        6.代履行。代履行是根据行政决定由当事人履行的义务,由其他人履行也能达到同样的效果,在当事人不履行时,行政机关决定自己或者委托第三人履行,发生的费用由当事人承担。代履行是一种间接强制,本身没有强制性,这项制度的优势是避免了与当事人直接冲突,也能实现行政管理目的。所以,在一些国家和地区,对于可代履行的义务,应当适用代履行,不直接强制执行。为了规范代履行制度,行政强制法草案规定,行政机关作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定,当事人逾期不履行,经催告仍不履行的,行政机关可以委托没有利害关系的其他组织代履行。在审议过程中,对代履行的设定权要不要限制,行政机关可不可以代履行存在分歧。从草案的规定看,行政机关不能代履行,只能由其他组织代履行。但是,根据对我国现行法律、行政法规规定的代履行进行梳理,有十多部法律、行政法规规定了行政机关可以代履行,从国外的规定看,有的国家规定行政机关也可以代履行。但是,如果规定行政机关可以代履行,那么,它与行政机关直接强制执行如何区别,如果不好区别,需不需要在设定权上对代履行进行限制。为了弄清代履行的问题,我们对法律、行政法规中规定的代履行作了认真的分析研究。截止到2010年底,共有13部法律、19件行政法规共规定了代履行,主要涉及维护交通安全、治理环境污染和保护自然资源等事项,这些都是比较重要的公共管理事项,具有急迫性,如不及时采取措施,可能造成严重后果。因此,没有必要对代履行的设定权进行限制。同时,为了进一步限定代履行的范围,最后行政强制法第五十条规定:“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定,当事人逾期不履行,经催告仍不履行,其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的,行政机关可以代履行,也可以委托没有利害关系的第三人代履行。”这样,就所有符合上述情形的排除妨碍、恢复原状的行政决定,都可以代履行,不需要其他法律、法规另外规定。同时,行政强制法第五十一条规定,代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。
                        为了控制代履行的费用,行政强制法规定,代履行的费用按照成本合理确定,由当事人承担。但是,法律另有规定的除外。
                        八、申请人民法院强制执行
                        申请人民法院强制执行是我国行政强制执行制度的重要组成部分。我国的行政强制执行体制是混合模式,就是对当事人不履行行政决定,一部分由行政机关自己强制执行,一部分申请人民法院强制执行,这是由我国的国情和实际情况决定的。一方面我国法治建设起步晚,行政机关的执法水平有待提高,违法侵害公民权益的行为时有发生,加上公民的法律意识不强,对行政行为不服不知道或者不愿意申请复议或者提起诉讼,申请法院执行,法院有一道审查程序,可以减少一些明显错误行政决定的执行。从2008年、2009年的统计数据看,行政机关申请法院执行结案的数量分别为242115件和200065件,法院经过审查,分别有3544件和2940件裁定不予执执行,约占1.5%,可以看见,法院的书面审查起到一定的作用。另一方面,按照我国的执行体制,法院判决执行权由法院行使,多年来法院形成一支相对规范的执行队伍,民事诉讼法也赋予了比较完善、也比较有效的执行手段,申请法院强制执行,法院可以承担执行任务。如果普遍授权行政机关自己执行,行政机关必须建立相应的执行队列,并且还必须赋予相应的强制手段,尤其对罚款、收费等的执行,需要冻结、拨划银行存款,有时甚至需要人身强制,如果将这些权力普遍授予行政机关,在目前法治发展水平不高的情况下,能否用好这些权,令人担心。第三,我国多年来已形成行政机关自己强制执行和申请人民法院强制执行体制,从实践看来,运行效果总体来说是好的,不需要推倒重来,进行制度重建。因此,行政强制法维持了现行的执行制度,针对现行制度中存在的问题,作了相应的规定。行政强制法第五十三条规定,当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内申请人民法院强制执行。
                        1.人民法院对执行申请的审查。有的行政机关认为,申请法院执行,效率不高,程序繁琐。针对这些情况,行政强制法作了相应的规定,对于行政机关申请人民法院强制执行的,人民法院原则上都要受理并尽快执行。如规定人民法院接到行政机关强制执行的申请,应当在五日内受理。行政机关对人民法院不予受理有异议的,可以在十五日内向上一级人民法院申请复议,上一级人民法院应当自收到复议申请之日起十五日内作出是否受理的裁定。因情况紧急,为保障公共安全,行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准,人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内予以执行。
                        人民法院对行政机关的执行申请有一个审查程序。根据行政强制法第五十七条、第五十八条的规定,人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查,发现有下列情形之一的,在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见:(1)明显缺乏事实依据的;(2)明显缺乏法律、法规依据的;(3)其他明显违法并损害被执行人合法权益的。对于存在上述情形的,人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的,应当说明理由,并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的,可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议,上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。这里的书面审查,其实就是形式审查,但对书面审查时发现三类明显违法的行为,人民法院可以听取当事人和行政机关的意见,询问情况,然后作出是否执行的裁定。这里的听取意见程序相当于听证程序,但不是简易审判程序。
                        2.人民法院的强制执行。人民法院如何强制执行,行政强制法没有作具体规定,主要是适用民事诉讼法有关民事执行的有关规定。实践中,有的地方探索在法院审查作出执行裁定后,由行政机关协助法院执行。这种机制创新利用了法院裁定的权威和行政机关在处理过熟悉情况的优势,取得一定效果。
                        九、行政强制中涉及的国家赔偿问题
                        行政强制属于国家公权力,在行使过程中侵害了公民、法人和其他组织的人身权、财产权的,国家应当给予赔偿。行政强制中涉及的国家赔偿分为两个方面:一是行政机关违法实施行政强制侵害了公民、法人和其他组织的人身权、财产权,国家给予的赔偿属于行政赔偿。如行政强制法第八条第一款规定,公民、法人和其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的,有权依法要求赔偿。这里的违法实施行政强制包括行政机关违法采取强制措施和违法强制执行。国家赔偿法第三条也规定,违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的,受害人有权取得赔偿的权利。国家赔偿法第四条规定,违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的,受害人有权取得赔偿的权利。二是人民法院在强制执行中侵害公民、法人和其他组织的人身权、财产权,国家给予的赔偿,属于司法赔偿。如行政强制法第八条第二款规定,公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的,有权依法要求赔偿。国家赔偿法第三十八条规定,人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中,违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误,造成损害的,赔偿请求人要求赔偿的程序,适用本法刑事赔偿程序的规定。
                        关于申请法院执行,如果发生国家赔偿时,赔偿义务机关是申请执行的行政机关还是强制执行的法院是赔偿义务机关的问题,行政强制法没有规定。根据国家赔偿法有关赔偿义务机关规定及其立法精神,因据以执行的行政决定本身违法而造成的国家赔偿,如果人民法院在执行中没有违反本法和民事诉讼法关于执行的规定,则申请执行的行政机关是赔偿义务机关;如果据以执行的行政决定本身并没有违法,法院在执行过程中采取的执行措施违法侵害了当事人的合法权益,则人民法院是赔偿义务机关;如果据以执行的行政决定本身违法,法院在执行中也存在违法行为,申请执行的行政机关和法院都是赔偿义务机关,各自承担相应的赔偿责任。
                        十、关于行政机关强制执行决定的复议和诉讼
                        当事人对行政机关强制执行决定是否可以申请行政复议或者提起行政诉讼,有不同观点。有的意见认为,行政强制执行决定只是执行已经生效的行政决定,本身并没有给当事人增加新的义务,不能对行政强制执行决定申请行政复议或者提起行政诉讼。另一种观点认为,行政强制执行决定是一个新的行政行为,行政强制法和其他法律、行政法规对强制执行确定一些规范,行政机关在强制执行中也应当遵守,如可以采取什么方式强制执行,是否有权直接强制执行,强制执行前是否履行了催告程序等,同时,在执行过程上,强制执行还可能侵害当事人的权益,如扩大执行范围,该中止执行而没有中止执行,对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行。如果不遵守这些规范,当事人也可以申请复议或者提起行政诉讼,侵害当事人权益的,可以要求国家赔偿。行政强制法采纳了这种观点,行政强制法第三十七条规定强制执行决定书应当载明申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。这就表示对行政强制行为可以申请行政复议和提起行政诉讼。
                        十一、行政强制中涉及适用民事诉讼法有关程序的使用问题
                        行政强制中涉及适用民事诉讼法有关程序的使用包括两种情况,一是行政机关强制执行决定书的送达。如行政强制法第三十八条规定,行政强制执行决定书应当在执行时当场交付当事人;当事人拒绝接收或者当事人不在场的,应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。民事诉讼法第七章第二节关于送达的方式和程序作了详细的规定,行政强制执行决定书的送达也可以适用。二是人民法院执行的程序。虽然申请人民法院执行是行政强制执行的一个重要内容,但行政强制法只对行政机关申请法院执行的程序和法院的审查方式作了规定,对人民法院的执行方式和程序,行政强制法没有规定,行政诉讼法也没有相关规定,是因为民事诉讼法第二十一章对人民法院的执行措施对执行的方式、程序作了详细、具体的规定,行政强制法没有必要再重复规定,人民法院对裁定执行的行政决定,可以按照民事诉讼法第二十一章的规定执行。

     

                          
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